AGNOLI & GIUGGIOLI

Il sistema di pagamento intrastati UE TARGET 2

In questa sede si affronterà la questione del valore giuridico di debiti/crediti effettivi attribuibile ai saldi del sistema TARGET 2 intercorrenti tra Banche Centrali dell’Eurozona; tale sistema venne adottato a mezzo dell’Indirizzo della Banca Centrale europea (BCE/2007/2) del 26 aprile 2007 relativo “ad un sistema di trasferimento espresso transeuropeo automatizzato di regolamento lordo in tempo reale (TARGET 2)”.

I saldi TARGET 2 consistono in un atipico sistema di contabilizzazione della distribuzione delle passività delle Banche Centrali dei vari Paesi dell’Eurozona (SEBC – Sistema europeo delle banche centrali), costituito dalla moneta emessa dalla BCE; per sua funzione e ratio normativa, tale sistema vale all’interno dei rapporti tra la BCE e le varie Banche Centrali nazionali. I crediti TARGET 2 – che sono di natura pubblica – vengono remunerati dalle Banche Centrali debitrici al tasso di rifinanziamento principale della BCE.

Come noto, la Banca d’Italia presenta, ad oggi, elevatissime passività per TARGET 2, le quali a gennaio 2019 erano di circa EUR 482 mld; in caso di uscita dell’Italia dalla valuta Euro – e di conseguenza anche dall’Eurosistema – ci si chiede quindi se l’Italia (o meglio, Banca d’Italia) dovrebbe o meno saldare il proprio debito relativo al sistema TARGET 2, il quale debito non appare nelle statistiche “ufficiali” del debito pubblico italiano.

Alcuni studiosi sostengono che il disequilibrio di TARGET 2 nasca dal fatto che le Banche Centrali dei Paesi cosiddetti core dell’Eurozona (e.g. la Germania) hanno letteralmente “prestato” nel corso degli anni, all’interno del sistema TARGET 2, riserve bancarie alle Banche Centrali dei Paesi cosiddetti periferici (e.g. l’Italia); pertanto, tale saldo rappresenterebbe un vero e proprio rapporto esigibile di debito/credito.

La BCE stessa, in persona del Presidente Mario Draghi, ha affermato (il 20 gennaio 2017) che in caso di uscita unilaterale di un Paese dall’Eurozona i saldi TARGET 2 vadano regolati interamente ed in valuta Euro. Ciò anche in ragione del fatto che tale debito è stato contratto in Euro sotto legislazione straniera; pertanto, qualora un Paese abbandonasse l’Eurozona, non sarebbe ridenominabile in una nuova valuta nazionale. Tale posizione è stata poi successivamente reiterata da parte della BCE a mezzo anche di dichiarazioni dell’ex Vice-Presidente BCE Vítor Constâncio.

È bene osservare che la posizione BCE è riferita all’eventualità di un’uscita da parte di un Paese debitore del sistema TARGET 2 (e.g. l’Italia).

Successivamente, un gruppo di influenti economisti tedeschi ha espressamente chiesto la conservazione dello status giuridico di debiti/crediti a tutti gli effetti dei saldi TARGET 2 nel caso in cui un Paese membro dovesse ritirarsi unilateralmente dall’Unione monetaria. È infatti evidente che per un Paese creditore dei saldi TARGET 2 (quale è e.g. la Germania) vi sia il forte desiderio che venga inserita una clausola di uscita dall’Eurozona la quale delinei con un grado adeguato di certezza lo status giuridico di tali crediti.

Al riguardo, l’Art. 36 dell’Allegato II “Condizioni Armonizzate per la partecipazione a TARGET 2” dell’Indirizzo BCE/2007/2 prevede che – “qualora la BCE disponga la cessazione senza preavviso o la sospensione della partecipazione di un partecipante a TARGET 2 – tutti gli obblighi del partecipante divengono automaticamente e immediatamente esigibili, senza preavviso e senza la necessità di un’approvazione preliminare da parte di un’autorità”. È però qui opportuno rilevare che tale previsione non prende in considerazione l’ipotesi di un’uscita volontaria di uno Stato dal sistema TARGET 2.

Secondo altri studiosi, invece, l’interpretazione di considerare quali veri e propri crediti i saldi TARGET 2 non sarebbe sorretta né da validi presupposti giuridici originanti dalla BCE, né da elementi fattuali:

In primis, non esisterebbe una norma di cosiddetta hard law che legittimi il prestito di riserve tra Banche Centrali.

Dunque, sul piano intersoggettivo interno al sistema BCE-SEBC, i saldi TARGET 2 non sarebbero veri e propri crediti-debiti: sarebbero soltanto registrazioni contabili/valori statistici di una ripartizione di competenze operative, endogene all’attribuzione complessiva di bilanciare/compensare la liquidità all’interno dell’Eurozona, tra più articolazioni di un organo complesso (BCE-SEBC). Tale debito sarebbe quindi puramente interno e connesso al sistema SEBC, e dunque prospettabile solamente rebus sic stantibus, in quanto necessitato dall’appartenenza di una Banca Centrale nazionale all’Eurozona ed al suo sistema di pagamenti interbancari passanti per una pluralità coordinata di Banche Centrali nazionali, le quali rimangono formalmente distinte tra loro.

La connotazione atipica e giuridicamente insostenibile del sistema TARGET 2 consisterebbe nel fatto che tale non-credito/non-debito, i.e. un non-rapporto obbligatorio,- essendo una ripartizione contabile di flussi interni tra “uffici-organi” dell’organo complesso -, diverrebbe improvvisamente un debito al momento dell’uscita di uno di tali uffici-organo dall’organo complesso.

Inoltre, il sistema SEBC funzionerebbe come una sorta di camera di compensazione; i.e. è come se il bilancio dell’Unione Europea fosse unico ma tenuto separato al suo interno; avrebbe quindi complessivamente un bilancio interno pari a zero in base al funzionamento delle camere di compensazione. Il sistema SEBC funzionerebbe in modo tale che esternamente il conto risulti zero, tenendo semplicemente nota dei debiti e crediti derivanti dalle uscite monetarie di un Paese verso l’altro.

In quanto tale, TARGET 2 non potrebbe costituire un vero titolo di credito effettivo nell’economia “reale”, e dunque nei confronti dei soggetti (prevalentemente privati) che danno luogo ai suoi passaggi “contabili”: ciò neppure se tale credito fosse “astratto” (si pensi e.g. a una cambiale) dall’operazione economica generatrice (un contratto per lo più tra privati) e fatto valere in via di rivalsa, sugli effettivi debitori, dalla Banca Centrale del Paese debitore che lo avesse dovuto saldare “a prima richiesta”.

Il saldo TARGET 2 opererebbe sempre e solo all’interno dei rapporti tra Banche Centrali; quindi il relativo saldo, anche laddove (come nel caso e.g. della Germania) fosse largamente attivo, non implicherebbe alcuna garanzia di convertibilità in Euro “circolanti”.

La configurazione legale del sistema di ripartizione compensativa della liquidità all’interno dell’Eurozona, il quale sarebbe appunto un rapporto di natura meramente contabile, intercorrerebbe esclusivamente tra Banche Centrali appartenenti al SEBC e non impegnerebbe quindi alcun altro soggetto che non siano le Banche Centrali stesse; inoltre, nessuna disciplina, neppure la cosiddetta soft law (la quale non sarebbe diritto  cogente) promanante dalla BCE, regolerebbe l’ipotesi di uscita di una Banca Centrale nazionale dal SEBC stesso.

I debiti TARGET 2 sarebbero, di conseguenza, debiti sovrani utilizzati a scopo meramente contabile ed a rischio zero, che non dovranno mai essere rimborsati.

Ad ogni modo, ai sensi di questa differente linea di pensiero, essendo la BCE detentrice della capacità di accredito ed addebito, qualora un Paese dovesse abbandonare l’Eurozona e pertanto anche il sistema di debiti/crediti TARGET 2, i debiti contratti dovrebbero, semmai, essere saldati dalla BCE stessa (e non dalla Banca Centrale dello Stato debitore, la quale comunque non sarebbe realisticamente in grado di pagare tale debito in valuta Euro) a mezzo di un accredito alla rispettiva Banca Centrale dello Stato creditore pari alla cifra richiesta. Il debito non pagato da una Banca Centrale nazionale uscente ricadrebbe quindi sulle Banche Centrali dei Paesi creditori in proporzione alla loro rispettiva quota di capitale nella BCE.

Riassunte sopra le due contrapposte visioni, qualora si giungesse però – di fatto – ad una controversia tra creditore e debitore in caso di presunto debito jure pleno (e dunque non un debito figurato/contabile), quale Legge troverebbe applicazione? e quale Foro avrebbe giurisdizione relativamente alle pretese dei creditori TARGET 2?

Per quanto concerne la Legge applicabile, l’Art. 12 dell’Indirizzo BCE/2007/2 disciplina che “in caso di controversia tra le Banche Centrali dell’Eurosistema, le parti interessate tentino di comporre la controversia in conformità di quanto previsto nel protocollo di intesa relativo alla procedura per la composizione delle controversie interne al SEBC. Qualora una controversia non possa essere composta attraverso un accordo tra le parti interessate, il Consiglio direttivo risolve la controversia. Nelle controversie relative ai pagamenti tra i sistemi componenti TARGET 2 troverebbe applicazione, in via sussidiaria, la Legge dello Stato membro in cui si trova la sede della Banca Centrale del beneficiario, a condizione che essa non contrasti con l’Indirizzo BCE/2007/2.”

Relativamente al Foro competente, si potrebbe ipotizzare che abbia competenza la Corte di Giustizia UE (CGUE), così come disposto anche dall’Art. 44 dell’Allegato II “Condizioni Armonizzate per la partecipazione a TARGET 2” dell’Indirizzo BCE/2007/2.

In pratica:

– La BCE potrebbe emettere un atto di “messa in mora”, contenente un implicito accertamento dell’entità del debito TARGET 2, quantificando il saldo dovuto e qualificando il Paese uscente come Stato-persona giuridica di diritto internazionale, e quindi parte dei Trattati dell’Eurozona.

– Potrebbe però venire formalmente eccepito – da parte del Governo dello Stato debitore – che il soggetto debitore non è il Governo-apparato, bensì la Banca Centrale nazionale, in quanto (ex) membro del SEBC. Si avrebbe quindi un’ipotesi di laudatio auctoris utilizzata per chiamare in causa la responsabilità di un soggetto terzo; ciò anche sulla base del combinato disposto degli artt. 130 e 140, primo capoverso, del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, laddove si afferma la piena indipendenza sia della BCE che delle varie Banche Centrali nazionali.

– E’ poi ipotizzabile che uno dei contendenti,- in conseguenza dello scambio di missive tra Banche Centrali creditrici / debitrici, o delle richieste della BCE indirizzate ad uno Stato-Governo -, si rivolga alla CGUE o contro l’atto formale della BCE (ricorrente sarebbe la Banca Centrale del Paese debitore, oppure il Governo dello Stato debitore), oppure contro la laudatio auctoris del Governo di uno Stato debitore che declini la propria posizione debitoria (ad agire sarebbe in questo caso la BCE, contro il Governo dello Stato debitore, o contro la rispettiva Banca Centrale nazionale, oppure contro entrambi).

– Infine, andrebbe – in ogni caso – affrontata la questione della definizione stessa di esigibilità, la quale sarebbe oggetto del negoziato tra debitori/creditori: quando, come e a quali condizioni diventerebbe possibile accedere a questi nuovi crediti nell’attivo delle Banche Centrali creditrici?

Come si evince dalla breve esposizione delle opposte posizioni circa l’effettivo status giuridico dei debiti/crediti del sistema TARGET 2, nonché dalla complessità delle inevitabili problematiche connesse ad eventuali liti tra Stati, Banche Centrali nazionali e BCE sul tema, qualora un Paese dovesse effettivamente abbandonare – volontariamente o obbligatoriamente – l’Eurozona, oppure la stessa dovesse implodere, in assenza di un previo chiaro accordo – che sia condiviso per iscritto da tutte le parti in causa – circa la regolamentazione dei debiti / crediti del sistema TARGET 2, appare concreto il rischio di interminabili dispute legali, le quali causerebbero ingenti danni alla costruzione europea nel suo complesso. Le conseguenze ultime potrebbero poi addirittura trascendere l’ambito finanziario/economico/legale, dando luogo a pesanti ripercussioni politiche e sociali, con crescenti e pericolose tensioni tra Stati.

Si ritiene quindi di fondamentale importanza sottoporre – il prima possibile – anche la spinosa tematica dei saldi del sistema TARGET 2 ad un dibattito serio e di alto livello da effettuarsi in sede comunitaria, sia a Bruxelles che a Francoforte.